OBRAZLOŽENJE
Ovim Obrazloženjem se daju dodatne popratne informacije[1] u vezi sa:
S obzirom da izmjene i dopune pod tačkom 2 i 3 sadrže značajne sličnosti, one će u ovom Obrazloženju biti zajednički obrađene.
I) Odluka visokog predstavnika o donošenju Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine od 19. oktobra 2007. godine:
Cilj Odluke je da se omogući neometan rad Vijeća ministara (u daljem tekstu: VM).
Mjere proglašene u Odluci u skladu su s Ustavom Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: “Ustav”), i to naročito s članom V.4 navedenog Ustava.
Ove mjere se bez razlike podjednako primjenjuju na sve članove VM-a.
Mjerama proglašenim u Odluci ne zadire se u sveukupni sastav VM-a, i to konkretno u jednaku zastupljenost konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine (vidi čl. 6. Zakona o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine, “Službeni glasnik Bosne i Hercegovine”, br.38/02, 30/03, 42/03, 81/06 i 76/07; u daljem tekstu: “Zakon o Vijeću ministara”; kao i čl. IX.3 Ustava).
Mjerama proglašenim u Odluci, osigurava se da nijedan od članova VM-a ne može opstruirati njegov rad time što se jednostavno ne pojavi na sjednicama, kao i potreba da Vijeću ministara bude omogućeno da stalno donosi odluke.
Mjerama se mijenja i dopunjuje zakon koji je proglasio visoki predstavnik 2. decembra 2002. godine. Ovim zakonom su uvedeni kvorum i mehanizmi odlučivanja kako bi se zaštitili i unaprijedili interesi svakog konstitutivnog naroda. Međutim, ovi mehanizmi su redovno zloupotrebljavani protivno interesima građana Bosne i Hercegovine.
Odlukom se konkretno obrađuju sljedeća pitanja:
a) Zamjena ministra njegovim zamjenikom u slučaju ministrove trajne spriječenosti, podnošenja ostavke ili smjene:
Odlukom su izmijenjeni i dopunjeni članovi 14. i 15. Zakona o Vijeću ministara s ciljem da se osigura da, u periodu između dana podošenja ostavke, smjene ili trajne spriječenosti ministra i dana kada nasljednik ministra preuzme dužnost, zamjenik ministra privremeno obavlja dužnosti datog ministra.
Što se tiče utjecaja zamjene od strane zamjenika ministra na odlučivanje u Vijeću ministara, prethodno pomenute izmjene i dopune potrebno je tumačiti u vezi s izmjenama i dopunama koje su Odlukom unesene u član 18. Zakona o Vijeću ministara. Odlukom je dodan novi stav (4) u članu 18. i time je osigurano, između ostalog, da se glas zamjenika ministra ne može računati kao glas pripadnika bilo kojeg od konstitutivnih naroda. Novim stavom (4) izričito se predviđa:
“(4) U slučaju da zamjenik ministra zamjenjuje ministra u skladu s ovim zakonom, glas navedenog zamjenika ministra računa se za potrebe izračunavanja većine propisane u stavu (1) ovog člana i za potrebe utvrđivanja postojanja konsenzusa propisanog u stavu (2) ovog člana. Prilikom računanja većine propisane u stavu (3) ovog člana, uračunava se glas navedenog zamjenika ministra, ali se ne smatra glasom pripadnika bilo kojeg od konstitutivnih naroda.”(zatamnjeni dio naglašen)
b) Kvorum za održavanje sjednica:
Odlukom je izmijenjen i dopunjem član 18(3) Zakona o Vijeću ministara kako bi se omogućilo Vijeću ministara da održava sjednicu ako je na toj sjednici prisutno više od jedne polovine njegovih članova. Ovom izmjenom i dopunom umanjuju se mogućnosti da se Vijeće ministara blokira pukim izostajanjem članova konstitutivnog naroda. Pravilo se bez razlike primjenjuje podjednako na sve takve članove.
c) Obaveza održavanja sjednice Vijeća ministara:
Izmjenama i dopunama u članu 16. stav 2. Zakona o Vijeću ministara donesenim u Odluci, predviđa se da će se sjednice Vijeća ministara održavati najmanje jednom sedmično. Izmjenama i dopunama se međutim dopuštaju izuzeci od pravila u opravdanim slučajevima i u skladu s onim što je utvrđeno u Poslovniku o radu Vijeća ministara. Pored toga, izmjenama se predviđa da u slučaju da predsjedavajući ne sazove dvije uzastopne sjednice, a da to pri tome ne spada u predmet izuzetka predviđenog Poslovnikom, zamjenici predsjedavajućeg će zajednički sazvati sjednicu.
U pogledu toga može li sjednica biti sazvana iznenadno ili u odsutnosti određenih članova, neophodno je prisjetiti se da će raspored rada Vijeća ministara biti transparentan i poznat svim njegovim članovima i da se novom odredbom izričito dopušta da pravila procedure derogiraju od načela sedmičnih sjednica iz opravdanih razloga (npr. praznik ili sezonski odmor). Nadalje, sazivanje sjednice od strane zamjenikâ predsjedavajućeg podliježe izvjesnim uslovima:
(1) Predsjedavajući je morao propustiti da sazove dvije uzastopne sjednice VM-a;
(2) Takav propust mora biti u suprotnosti s odredbama Zakona i Poslovnika o radu Vijeća ministara, i
(3) Potrebno je da sjednicu zajednički sazovu dva zamjenika predsjedavajućeg.
Radi ilustracije, sjednicu ne bi mogli iznenadno sazvati zamjenici predsjedavajućeg na dan kada se Vijeće ministara ne bi trebalo sazvati, iz opravdanog razloga propisanog u pravilima poslovnika (npr. praznik kojeg proslavljaju određeni članovi Vijeća ministara).
Članom 16. stav (2) koji je proglašen u Odluci, izričito se predviđa sljedeće:
“Po pravilu, sjednice Vijeća ministra održavaju se najmanje jednom sedmično, osim u opravdanim slučajevima utvrđenim u Poslovniku o radu Vijeća ministara Bosne i Hercegovine. Ako suprotno odredbama ovog zakona i odredbama navedenog Poslovnika predsjedavajući Vijeća ministara ne sazove dvije uzastopne sjednice Vijeća ministara, sjednicu će zajednički sazvati zamjenici predsjedavajućeg.” (zatamnjeni dio naglašen)
d) Donošenje odluka Vijeća ministara:
Odlukom se pravi razlika između: (1) odluka koje donosi Vijeće ministara o pitanjima o kojima konačnu odluku donosi Parlamentarna skupština (npr. zakoni) i (2) konačnih odluka Vijeća ministara (imenovanja, podzakonski akti, itd.)
– O pitanjima o kojima konačnu odluku donosi Parlamentarna skupština: izmjenama donesenim u Odluci ne mijenja se uslov većinskog odlučivanja sadržan u članu 18. (1) Zakona o Vijeću ministara. Međutim, Odlukom se predviđa da će ta većina biti izračunata na osnovu članova koji su pristuni i glasaju. Ova odredba mora se tumačiti u skladu s članom 16 (1) Zakona o Vijeću ministara, u kojem se izričtio predviđa da članovi VM-a imaju obavezu učestvovati u radu Vijeća ministara. Izmjene donesene ovom Odlukom su u cijelosti u skladu s ovom obavezom i osiguravaju da se rad VM-a ne može blokirati pukim izostajanjem. Staro pravilo, prema kojem je bila potrebna većina od ukupnog broja članova za donošenje odluka o kojima konačno odlučuje Parlamentarna skupština u praksi se svodilo na to da se smatra da su odsutni ministri glasali “protiv” odluka koje razmatra Vijeće ministara. Odredba se primjenjuje podjednako na sve članove Vijeća ministara bez razlike. Neophodno je prisjetiti se na kraju da se ove odluke proslijeđuju Parlamentarnoj skupštini gdje se primjenjuje postupak odlučivanja propisan u Ustavu u članu IV.
– O svim ostalim pitanjima, uključujući i konačne odluke VM-a: izmjene donesene ovom Odlukom ne mijenjaju uslov konsenzusa za donošenje odluka predviđen u čl. 18.(2) Zakona o Vijeću ministara. Radi jasnoće, izmjenama se predviđa da će se konsenzus računati na osnovu članova koji su prisutni i glasaju. Ova odredba, upravo kao i izmjena u članu 18 (1), mora se tumačiti u vezi s članom 16 (1) Zakona o Vijeću ministara, u kojem se izričito predviđa da članovi Vijeća ministara imaju obavezu da učestvuju u radu Vijeća ministara. Izmjene donesene u Odluci su u cijelosti u skladu s ovom obavezom i osiguravaju da rad Vijeća ministara ne može biti blokiran pukim izostajanjem. Odredba se primjenjuje podjednako na sve članove Vijeća minisitara bez razlike.
Izmjene donesene u Odluci u članu 18(3) Zakona o Vijeću ministara osiguravaju bolje funkcioniranje Vijeća ministara time što iziskuju da, ako konsenzus nije postignut, propisana većina će uključivati glas najmanje jednog (1) člana iz svakog konstitutivnog naroda. Ova odredba se primjenjuje podjednako na sve članove Vijeća minisitara bez razlike. Neophodno je naglastiti da se ovog pravilo odnosi na konstitutivne narode a ne na entitete. U tom pogledu, upućuje se da se prethodna odredba isto tako nije odnosila ni na entitetsku zastupljenost.
Vrijedi ponoviti da uslov da konačna odluka Vijeća ministara treba dobiti podršku jednog ministra iz svakog konstitutivnog naroda nije pod utjecajem odsutnosti jednog ili dvojice ostalih ministara navedenog konstitutivnog naroda.
Neophodno je isto tako prisjetiti se da postupak imenovanja i odobravanja članova Vijeća ministara propisan Ustavom osigurava da Predsjedništvo imenuje predsjedavajućeg Vijeća ministara i da sve članove Vijeća ministara mora potvrditi Parlamentarna skupština. Entitetski interesi u pogledu sastava Vijeća ministara mogu se rješavati putem procedure vitalnog interesa entiteta, propisane u članu V (2) d) Ustava i putem procedure odlučivanja Parlamentarne skupštine, propisane u članu IV (3) d) Ustava (Entitetsko glasanje).
II) Predložene izmjene i dopune poslovnika domova Parlamentarne skupštine (PS) Bosne i Hercegovine
Predloženim izmjenama i dopunama poslovnika domova Parlamentarne skupštine (PS) Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu poslovnici PS) bi se:
‣ Uskladili poslovnici PS (konkretno oni dijelovi koji se odnose na pitanja kvoruma i postupka donošenja odluka) sa Ustavom. Trenutno postoje značajne razlike između poslovnika PS i Ustava Bosne i Hercegovine);
‣ Umanjila mogućnost da se izostajanjem sa sjednice blokira rad PS;
‣ Pomoglo da se spriječi ometanje rada tijelâ domova Parlamenta (poput komisijâ, kolegija i zajedničkog kolegija) od strane jednog ili manjine njegovih članova.
Predloženim izmjenama i dopunama obrađuju se sljedeća glavna pitanja:
a. Kvorum:
‣ Predstavnički dom: član IV (2) b) Ustava izričito propisuje da:
«Većina svih članova izabranih u Predstavnički dom sačinjava kvorum»
Dosadašnjim Poslovnikom Predstavničkog doma (PD) predviđa se da je pored učešća većine svih članova potrebno i prisustvo jedne trećine članova iz svakog entiteta (vidi dosadašnji član 67. Poslovnika PD-a). Takvim pravilom omogućuje se predstavnicima izabranim iz jednog entiteta da spriječe održavanje sjednice Predstavničkog doma pukim nepojavljivanjem na sjednici/sjednicama. Kao takav, PD je na taj način spriječen da se sastane u slučajevima kada po Ustavu ima pravo da to učini. Predloženim izmjenama i dopunama bi se sadašnji Poslovnik PD-a uskladio sa Ustavom.
‣ Dom naroda: Za razliku od toga kako je uređen kod PD-a, kvorum u Domu naroda je na isti način uređen Ustavom i Poslovnikom koji predviđa minimalnu zastupljenost konstitutivnih naroda na njegovoj sjednici. Predloženim izmjenama i dopunama ne mijenja se važeća odredba o kvorumu u Poslovniku Doma naroda (DN).
‣ Kolegij, Zajednički kolegij i zajedničke komisije: U cilju omogućavanja boljeg funkcioniranja Kolegija i Zajedničkog kolegija, izmjenama bi se riješilo pitanje kvoruma u ovim tijelima. Za kolegije je predloženo da «Kvorum čine dva člana Kolegija (od ukupno tri člana)» (umjesto tri člana od ukupno tri), a u odredbama o Zajedničkom kolegijumu predložene izmjene znače da «većina članova Zajedničkog kolegija [sačinjava kvorum], pod uslovom da su prisutna najmanje dva člana iz svakog Doma.» Kada se radi o zajedničkim komisijama, uvjet da kvorum uključuje najmanje po jednog predstavnika svakog konstitutivnog naroda iz Doma naroda izbrisan je kako bi se osiguralo da Zajedničke komisije ne budu taoci jednog od konstitutivnih naroda.
‣ U pogledu utjecaja koji takve izmjene mogu imati na funkcioniranje Komisije koja treba biti formirana prema članu IV (3) d) Ustava, primjećujemo da se mora napraviti jasna razlika između kolegija uspostavljenih poslovnicima domova s jedne, i Komisije predviđene članom IV (3) d) Ustava, s druge strane.
Spomenuta Komisija jeste forum putem kojeg predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg moraju izvršavati specifične i sui generis nadležnosti koje su Ustavom direktno pripisane njima u njihovim pojedinačnim svojstvima. Odredbe poslovnika oba doma koje uređuju rad kolegijâ ne primjenjuju se na Komisiju uspostavljenu prema članu IV(3)d). Kao takve, navedene komisije tako ne bi bile predmetom predloženih izmjena i dopuna koje se odnose, između ostalog, na kvorum, sazivanje ili predsjedavanje sjednicama kolegija ili postupaka odlučivanja kolegijâ.
b. Odlučivanje i entitetsko glasanje:
Predloženim izmjenama i dopunama se ni na koji način ili u bilo kojem obliku ne ukidaju mehanizmi entitetskog glasanja predviđeni Ustavom. Cilj dopuna jeste da osigura da relevantni članovi ili delegati Parlamentarne skupštine prisustvuju sjednicama datog doma kako bi takvi mehanizmi bili iskorišteni.
Kao takva, bilo koja odluka ne može biti usvojena jednostavnom većinom članova/delegata jednog doma (22 od 42 u Predstavničkom domu, odnosno 8 od 15 u Domu naroda) ukoliko su članovi ili delegati tog doma koji su izabrani s teritorije svakog entiteta prisutni i koriste mehanizme entitetskog glasanja predviđene članom IV (3) d) kako bi blokirali usvajanje takve odluke.
Ustavom su predviđena tri koraka u odlučivanju u domovima PS-a:
1. Prvi korak: Prvi krug glasanja o odluci većinom onih koji su prisutni i glasaju, tokom kojeg će članovi ili delegati ulagati najveće napore kako bi se pobrinuli da ta većina uključuje najmanje jednu trećinu glasova delegata ili članova s teritorije svakog entiteta;
2. Drugi korak: Ukoliko ovo većinsko glasanje ne uključuje jednu trećinu glasova delegata ili članova s teritorije svakog entiteta, predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg relevantnog doma moraju se sastati kao komisija i nastojati postići saglasnost oko odluke u roku od tri dana od glasanja;
3. Treći korak: Ako ti napori propadnu, pristupa se drugom krugu glasanja u vezi s odlukom. S ciljem da bude usvojena, potrebno je da data odluka dobije podršku većine onih koji su prisutni i glasaju, pod uslovom da glasovi «protiv» ne sadrže dvije trećine ili više članova/delegata izabranih iz svakog entiteta.
Prvi korak: Tekstovima dosadašnjih poslovnika tumači se ustavni uslov da većina uključuje barem 1/3 glasova članova/delegata s teritorije svakog entiteta na način da se upućuje na sve članove/delegate izabrane iz jednog entiteta. Međutim, formulacijom iz Ustava (a konkretno rječju «glasovi» koja se u njemu koristi) zahtijeva se da se poslovnikom upućuje na 1/3 delegata/članova koji su prisutni i glasaju. Predloženim izmjenama tumači se uslov jedne trećine na način da se isti odnosi samo na one članove/delegate koji su prisutni i glasaju. Kao takvo, pravilo iziskuje da predstavnici iz svakog entiteta budu prisutni na sjednici ukoliko žele da glasaju «protiv» odluke. Ovim izmjenama i dopunama se ni na koji način ili u bilo kojem obliku ne ukidaju niti eliminišu navedeni zahtjevi za 1/3.
Drugi korak: Premda se u Ustavu predviđa, prema članu IV (3) d), da je uloga predsjedavajućeg i zamjenikâ predsjedavajućeg da pokušaju postići saglasnost o odluci koja je već prošla prvi korak, postojećim poslovnicima PS-a se umjesto toga propisuje da će Kolegij nakon usaglašavanja obavijestiti Dom, koji potom mora iznova glasati o odluci uz identičan uvjet da preduzme najveće napore da sakupi najmanje 1/3 entitetskih glasova. Ovom odredbom se zapravo uvodi dodatni mehanizam blokade u sistem i otvara mogućnost pojave začaranog kruga budući da bi se odluke mogle beskonačno proslijeđivati iz Doma u Kolegij i iz Kolegija u Dom. Ovo je u skorije vrijeme dovelo do vrlo konkretnih blokada značajnog broja odluka. Predložene izmjene u cjelosti odgovaraju formulaciji iz Ustava uz istovremeno uvođenje izvjesnog broja pojašnjenja.
Treći korak: Formulacija zadnje rečenice člana IV (3) d) Ustava se odnosi na «dvije trećine, ili više, delegata ili članova izabranih iz svakog entiteta» nasuprot «glasova» navedenih delegata ili članova (uporedi sa drugom i trećom rečenicom člana IV (3) d) koje izričito koriste riječ «glasova»). Predloženim izmjenama i dopunama se stoga jednostavno osigurava da zahtjev 2/3 bude usklađen sa izričitom formulacijom u Ustavu. Time se samo pojašnjava da takav zahtjev treba biti izračunat na osnovu ukupnog broja članova/delegata izabranih iz svakog entiteta nasuprot broju članova/delegata koji su prisutni i glasaju.
Ove izmjene i dopune primjenjuju se podjednako na sve članove/delegate bez razlike.
c. Odsustvovanje i vođenje sjednica
Ostalim dijelovima predloženih izmjena i dopuna predviđa se potreba za smanjenjem mogućnosti da ijedno parlamentarno tijelo bude držano u talačkom odnosu po želji manjine svojih članova. Konkretno, ovim izmjenama nastoji se omogućiti određenim tijelima da obavljaju svoju funkciju čak kada neki od njegovih članova pokušavaju blokirati njegov rad izostajanjem.
Sarajevo, 24. oktobar 2007. Miroslav Lajčák
Visoki predstavnik
[1] Ovim Obrazloženjem se ni na koji način niti u bilo kom obliku, bilo direktno ili indirektno, ne nastoje mijenjati ili modificirati odredbe tekstova navedenih u tačkama 1-3 u prethodnom dijelu ovog dokumenta.