Aneks 7 Daytonskog mirovnog sporazuma pruža pravo svim građanima Bosne i Hercegovine, koji su raseljeni tokom rata, da se vrate svojim domovima. Ova najtemeljnija odredba Mirovnog sporazuma može biti ispunjena samo ukoliko se u potpunosti razriješi imovinsko pitanje. Plan za provedbu imovinskih zakona (PLIP) je stvoren kao plan koji će osigurati da ova imovinska prava budu priznata i ostvariva svakom pojedincu u zemlji, bez obzira na političke aspekte.

Tokom rata u Bosni i Hercegovini, više od 2,3 miliona ljudi je raseljeno iz svojih domova. Svaki od ratnih režima je dodijelio napuštenu imovinu i postavio složene zakonske i administrativne barijere za povratak, napravljene tako da učine razdvajanje stanovništva nepovratnim. Četiri godine međunarodnih nastojanja je konačno dovelo do uspostave zakonskog okvira koji uvažava imovinska prava koja su postojala na početku sukoba i uspostavlja proces zakonskog i upravnog povrata imovine.

Ovaj preokret je bio moguć samo zahvaljujući stalnim i združenim nastojanjima međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini. Lekcija koju nas je istorija naučila da neriješeni imovinski sporovi decenijama ostaju izvor tenzija je učinila da povrat imovine postane suštinski dio procesa izgradnje mira i pomirenja u Bosni i Hercegovini. Ovo je složen, težak i skup proces, ali nakon četiri i po godine nastojanja on konačno postiže značajne rezultate širom zemlje.

Povratak i povrat imovine se odvijaju u svim općinama i svim područjima, kako ruralnim tako i urbanim. Do kraja mjeseca jula, od 231.000 podnešenih zahtjeva za povrat imovine (društvene i privatne), nekih 15% je riješeno i rezultovalo povratom porodica svojim domovima. Prema tome, sada postoji postupak koji podnosiocima zahtjeva pruža stvarnu mogućnost uspjeha. Entitetski zakoni danas priznaju pravo na povrat imovine, dok su se međunarodne organizacije koje se bave problematikom Aneksa 7 posvetile dugom zadatku njegove implementacije u 140 općina.

Plan za provedbu imovinskih zakona (PLIP) se razvio kroz saradnju između OHR-a, UNHCR-a, OSCE-a, UNMIBH-a i CRPC-a. Stvoren je u oktobru 1999. godine kao način da se cijeli niz aktivnosti različitih agencija vezanih za povrat imovine poveže u koherentnu strategiju za postizanje cilja osiguranja provedbe novih zakona. PLIP je specijalistička operacija zamišljena tako da osigura svim građanima Bosne i Hercegovine da mogu vratiti imovinu koju su u toku sukoba izgubili. Ovo je najkompleksnija zakonska komponenta implementacije Aneksa 7, te shodno tome traži posvećena sredstva i pažljivo upravljanje.

Ovaj dokument ocrtava pristup PLIP-a, detalje, mjere i mehanizme potrebne da se ispuni ovaj zadatak, i opisuje osnovne elemente strukture upravljanja. U srcu ovog pristupa nalazi se temeljni princip da isti pritisci, zahtjevi i očekivanja moraju biti primjenjeni na sve dužnosnike i općine BiH. Ovakva standardizacija sama po sebi će voditi slabljenju uskog kolektivizma i nacionalističke isključivosti koja preovlađuje u Bosni i Hercegovini.

Metodologija PLIP-a daje rezultate. Uspostavljene su komponente, načela i strukture upravljanja koje omogućuju međunarodnim organizacijama da djeluju zajednički i da govore jednoglasno. Od ovog trenutka, put do konačnog okončanja zadatka vodi kroz stalno ponavljanje i nemilosrdnu ustrajnost. Ukoliko se ne pojave posebni razlozi za promjenu, treba nastaviti u skladu sa metodologijom datom u ovom dokumentu.

Metodologija PLIP-a je svjesno išla na to da institucionalizuje proces povrata imovine, kroz administrativnu reformu i promociju nediskriminirajućih praksi. Ovo će omogućiti ne samo da se problem imovinskih prava riješi u ograničenom vremenskom periodu, već takođe da i sam proces posluži kao katalizator za stvaranje onoga što se zove pravna država.

II. Cilj

U 1996. godini, međunarodna zajednica u BiH je pokrenula kontinuiranu kampanju za ukidanje ratnih zakona o napuštenoj imovini, i stvaranje zakonskog okvira za povrat imovine. Kampanja je naišla na oštar otpor, i zahtjevala je potpuno angažovanje političkog utjecaja međunarodne zajednice u dužem vremenskom periodu da bi se postigli rezultati. Zakonodavstvo Federacije je usvojilo prvi zakonski okvir za povrat imovine u aprilu 1998. godine, a potom je uslijedilo usvajanje sličnog zakona u Republici Srpskoj u decembru 1998. godine. Zatim se intenzivirala kampanja, uz upotrebu Bonskih ovlasti Visokog predstavnika, kako bi se ojačali i uskladili zakoni. U svojoj sadašnjoj formi, zakoni su na snazi od oktobra 1999. godine.

Provedba zakona leži u nadležnosti organa uprave u 140 općina u zemlji. Novi zakoni su u početku naišli na opstrukcije i pasivnost u većem dijelu zemlje, tako da su se međunarodne agencije koje djeluju na terenu tijesno angažovale na problematici implementacije. Iako je početak bio težak, implementacija sada polako ali sigurno napreduje širom zemlje. Do 31. jula 2000. godine, podnešeno je 231.000 zahtjeva za povrat privatne i društvene imovine. Od tog broja, imovinsko pravo je potvrđeno u nekih 36% slučajeva, dok je 15% podnosilaca zahtjeva vratilo u posjed svoju imovinu.

Postoje značajne razlike od jednog područja do drugog. U nekim dijelovima zemlje, više od 50% podnosilaca zahtjeva je vratilo u posjed svoju imovinu. U drugim, opet, proces je tek nedavno otpočeo. Ono što je, međutim, od presudnog značaja je da se proces sada odvija u većini općina. Građani BiH su razumjeli poruku da je vladavina zakona u imovinskim pravima uspostavljena, i da će se tamo gdje to bude potrebno nametnuti. Kao rezultat, raste broj ljudi koji dobrovoljno napuštaju imovinu koja im ne pripada. Sad je moguće predvidjeti vrijeme kad će sve izbjeglice i raseljene osobe dobiti mogućnost da ostvare svoja imovinska prava; ovo međutim zahtjeva da međunarodna zajednica nastavi posvećivati veliku pažnju ovom procesu.

Tri su glavne prepreke punoj implementaciji imovinskih zakona, na koje se usredsredio PLIP.

Da bi postigao ovaj cilj PLIP koristi sve resurse dostupne međunarodnoj zajednici u Bosni i Hercegovini. On uključuje vodeće organizacije u provedbi imovinskih zakona (OHR, OSCE, UNHCR, UNMIBH i CRPC), glavne sektore provedbe mira (politički, ekonomski, pravosudni i sektor za ljudska prava), i sva raspoloživa sredstva utjecaja. PLIP je mehanizam putem kojeg međunarodne agencije razvijaju zajedničke programske okvire, vrše opsežno praćenje pomaka na terenu i razvijaju konzistetne strategije za prevazilaženje problema.

PLIP-ov pristup je osmišljen tako da ga je moguće primijeniti širom Bosne i Hercegovine. On se razvio iz prethodnih strategija povratka, koje su svojedobno bile neophodne da bi se otvorio proces povratka, a koje su se fokusirale na izabrane lokacije povratka i to uglavnom u ruralnim područjima (ciljana područja; razorena sela, prazni prostor) ili na modalitete povratka (političke deklaracije; recipročni dogovori; povratničke kvote).

PLIP se razlikuje od ovih ranijih strategija time što umjesto pojma ‘manjinskih povrataka’ u ruralna područja promovira neutralnu primjenu zakona svugdje. Insistirajući na tome da ne može biti nikakvih odstupanja od strogih zahtjeva koje postavlja zakon, on osigurava primjenu jednakih standarda, procedura i međunarodnog pritiska širom zemlje. Ovakav pristup ima dvije konkretne prednosti:

PLIP-ov pristup takođe spriječava lokalne vlasti da svoje etno-političke interese prikažu kao humanitarne i socijalne obzire. Zakon jasno utvrđuje prava i obaveze različitih strana. Cilj PLIP-a je da pokaže ljudima u BiH i njihovoj(im) Vladi(ama) da je dosljedna primjena zakona jedini put do pravednog ishoda.

PLIP je zamišljen tako da omogući prevazilaženje jedne od najneposrednijih prepreka povratku izbjeglica: pristup potraživanoj imovini. On ne rješava pitanje povratka u uništenu imovinu u ruralnim područjima. Niti rješava problematiku stvaranja održivih povratničkih zajednica, kao što je stvaranje efektnih i nediskriminirajućih društvenih struktura, naročito u oblasti obrazovanja, zdravstvene zaštite, upošljavanja i osnovne socijalne zaštite.

PLIP teži jedino tome da se predratni vlasnici ili nosioci stanarskih prava vrate u posjed svojih provobitnih domova, što će im zauzvrat omogućiti da slobodno odluče hoće li se vratit ili ne. Potpuno rješavanje imovinskih zahtjeva će poslužiti kao kamen temeljac održivog i trajnog mira u Bosni i Hercegovini.

Do dana današnjeg, lokalne vlasti su se istinski trudile spriječiti, zakočiti, omesti i odgoditi povratak. Uspješna implementacija PLIP-a će promijeniti političku dinamiku u mnogim dijelovima zemlje. Zbog toga je neophodno raspolagati sa nizom mjera koje će osigurati neometano odvijanje implementacije i obeshrabriti, te otkloniti otpor prema procesu.

PLIP sadrži niz različitih operativnih mehanizama koji se mogu koristiti za prevazilaženje političkih prepreka onim redoslijedom kojim se pojavljuju. Sve odluke o operativnoj politici koja se tiče povrata imovine, te prateće problematike se donose posredstvom PLIP-a. Takođe je od presudnog značaja da međunarodna zajednica uputi oštru i konzistetnu političku poruku, a niz operativnih elemenata koje PLIP ima na raspolaganju su osmišljeni tako da osiguraju da međunarodna zajednica govori jednoglasno.

Pri vršenju operacije praćenja i nadgledanja, koja teži da osigura konzistetno djelovanje domaćih mehanizama za rješavanje imovinskih zakona širom zemlje, PLIP koristi terenske mreže OSCE-a, UNHCR-a i OHR-a. Praćenje ima dvojaku funkciju. S jedne strane, osmišljeno je tako da ukaže na segmente u kojima proces ne funkcionira na zadovoljavajući način, tj. da posluži kao pokazatelj kada treba upotrijebiti strategiju intervencije. U isto vrijeme, služi kao sredstvo za stalno ponavljanje poruke PLIP-a nadležnim vlastima, te na taj način promovira proces promjene kulture. Kroz redovne kontakte između organa uprave i međunarodnih službenika na terenu, PLIP promovira standardizirane i na zakonu zasnovane pristupe koji postepeno eliminiraju stranačke politike. Tokom vremena, takav pristup počinje lomiti institucionalizovanu diskriminaciju, u korist neutralne primjene zakona.

Da bi proces vraćanja u posjed napredovao potrebno je tijesno praćenje svakog od ključnih koraka u postupku vraćanja u posjed, a posebno:

• Izadavanja odluka o imovinskim zahtjevima, uključujući utvrđivanje prava sadašnjeg korisnika na alternativni smještaj;
• Podnošenja žalbi u upravnom postupku;
• Osiguranja (ukoliko je potrebno putem deložacije) da sadašnji korisnik napusti imovinu.

Šema fokusnih tačaka (FoP – vidi Dio V, par. 3 u daljem tekstu) je centralna za aktivnosti praćenja. Fokusne tačke održavaju tijesne kontakte sa lokalnim organima uprave, i prikupljaju mjesečne statistike o implementaciji. Kroz svoje djelovanje na terenu, uključujući i ispitivanje pritužbi pojedinačnih podnosilaca zahtjeva, mogu provjeriti oficijelne informacije i identifikovati slučajeve u kojima je proces zakazao ili je zloupotrijebljen.

Pojedinačne fokusne tačke su članovi niza različitih lokalnih struktura ko-ordinacije koje su uspostavili OSCE, UNHCR i OHR (kao što su lokalni RRTF-ovi, radne grupe za ljudska prava, komisije za slučajeve dvostrukog korištenja i drugi ad hoc aranžmani). Od svih predstavnika međunarodnih agencija zajedno se očekuje da postignu konsensus o zajedničkim ciljevima i efektnom raspoređivanju njihovih ograničenih resursa.

U tom kontekstu, fokusne tačke su u dobrom položaju da cjelokupnoj međunarodnoj zajednici prisutnoj na terenu ojačaju kapacitete praćenja, distribuciju informacija i olakšaju komunikaciju sa PLIP jedinicom.

Lokalna policija je bitan element u procesu povrata imovine. Ukoliko sadašnji korisnici odbiju da dobrovoljno napuste smještaj, od lokalne policije se po zakonu traži da podrži postupak deložacije, ako je potrebno i upotrebom sile. Ona takođe ima obavezu da podnese krivičnu prijavu protiv onih koji koriste silu da bi spriječili deložaciju, ili koji devastiraju imovinu prije napuštanja.

Policija do danas nije jednoobrazno podržala proces povrata imovine. U skladu s tim, od presudnog je značaja da i akcije policije budu tijesno nadgledane. Komesar IPTF-a je izdao jasnu instrukciju Ministarstvima unutrašnjih poslova obadva entiteta vezano za njihove dužnosti pri deložacijama. Od njih se traži da budu prisutni na svakoj deložaciji, i da aktivno osiguraju njeno izvršenje.

IPTF prati sve deložacije u zemlji, i vrši pritisak na policiju da ispuni svoje zakonske obaveze. Uloga lokalnih struktura PLIP-a je osigurati da službenici IPTF-a budu u potpunosti informirani o načelima i mehanizmima na kojima počiva PLIP i proces povrata imovine. Uz uspostavu bliskog radnog odnosa između osoblja PLIP-a i službenika IPTF-a, postiže se koherentan režim praćenja i intervencije.

Odbijanje policije da vrši svoje dužnosti pri deložacijama ne smije se tolerisati. Iskustvo je pokazalo da je u onim slučajevima u kojima su uspostavljeni konzistetni i strogi standardi, lokalna policija izolovana od političkih pritisaka, i postala spremnija da obavlja svoje zadatke. Treba nastaviti sa primjenom mehanizma IPTF-a za policijsko neizvršavanje dužnosti kako bi odbijanje policije da vrši svoju dužnost rezultiralo automatskim razrješenjem sa dužnosti i otpuštanjem. Otkako je Komesar IPTF-a izdao instrukcije, rezultati lokalne policije su se znatno poboljšali, a broj slučajeva otkazivanja deložacija zbog pasivnosti policije se smanjio.

Međutim, pojavio se novi i uznemiravajući trend porasta nasilja prema povratnicima, u vidu podmetanja eksplozija, napada na povratnike i paljenja kuća. Nedavni incidenti su pokazali nespremnost lokalnih policija da pravovremeno odgovore na krizne situacije. UNMIBH je pratio ove prizore nemira i otkrio slučajeve u kojima je lokalna policija stajala po strani i posmatrala paljenje kuća, postavljanje barikada i zastrašivanje povratničkih zajednica. Da bi se odvratili takvi incidenti, policija se mora ohrabriti da djeluje preventivno i podnese krivične prijave protiv onih koji su odgovorni.

Istodobno je od presudnog značaja da se proces regrutacije policajaca iz redova manjinskih naroda i preraspoređivanja koje vodi UNMIBH/IPTF u cjelosti i efektno podrži finansijskim sredstvima. Konkretno, mora se raditi na integraciji policajaca/povratnika iz redova manjinskih naroda kako bi im se riješilo stambeno pitanje i pružila odgovarajuća podrška. Ovo bi zauzvrat vodilo efektnijem policijskom pokrivanju povratničke problematike.

i) Stambeni prostor policije

Ključno za proces provođenja zakona je da policajci budu iznad kritike kad se govori o njihovom vlastitom stambenom pitanju. UNMIBH je donio odluku da svi policajci moraju napustiti tuđu imovinu ukoliko žele zadržati posao u snagama provođenja zakona. Stambeno pitanje svakog policajca se treba provjeriti kao preduslov provizorne autorizacije IPTF-a. Prema IPTF-ovoj Politici o registraciji, provizionalnoj autorizaciji i certifikaciji policajci koji su dvostruki ili bespravni korisnici se suočavaju sa otpuštanjem sa posla ukoliko ne napuste imovinu u roku od mjesec dana od izdavanja legitimacija IPTF/UN-a.

Otkako je ovakva strategija stupila na snagu, oko 275 policajaca je dobrovoljno napustilo imovinu koju su bespravno zauzimali, dok je jedan policajac otpušten iz policijskih snaga zbog propusta da to učini. Ipak, stotine policajaca u obadva entiteta ostaju u neprihvatljivim stambenim situacijama a zabilježeni su i incidenti u kojima su lokalni policajaci od kojih se tražilo da napuste takav smeštaj to učinili na neprimjeren ili nezakonit način. Moraju se uložiti svi napori da se osigura da pripadnici lokalne policije širom Bosne i Hercegovine u potpunosti regulišu svoje stambeno pitanje u okviru zakona.

ii) Izabrani dužnosnici i stambeni prostor

Na sličan način, Privremena izborna komisija (PIK) je usvojila pravilo za općinske izbore u aprilu 2000. godine da osobe koje zauzimaju tuđe stambene jedinice nemaju pravo da se na izborima kandiduju za javne funkcije. Pravilo je onda preneseno i na novembarske opće izbore. Namjera je bila ciljati javne dužnosnike koji osobno opstruiraju provedbu imovinskih zakona kroz svoju vlastitu stambenu situaciju. Svaki javni dužnosnik mora napustiti imovinu za čiji povrat je podnesen zahtjev u skladu sa rokovima koji su utvrđeni zakonom ili se suočiti sa skidanjem sa liste PIK-a. Po obavljanju temeljne istrage nad svim političkim kandidatima, 63 kandidata i dužnosnika su skinuti sa lista (52 kandidata i 11 vijećnika). Pravila PIK-a su potom dovela do toga da su stranke počele provjeravati svoje liste kako bi osigurali da niko od njihovih kandidata ne krši pravila i u brojnim slučajevima kandidati/dužnosnici su napustili imovinu za čiji povrat je podnesen zahtjev kako bi izbjegli uklanjanje s lista. Razvoj ovog autohtonog regulatornog procesa je značajan korak naprijed. Dužnosnici koji sami poštuju zakon nemaju specifičnog interesa da dozvole drugima da ga nastave kršiti.

iii) Sudije, tužioci i stambeni prostor

Obadva entiteta su nedavno oformila komisije za utvrđivanje i nametanje standarda profesionalnog ponašanja za sudije i tužioce. U tom kontekstu, PLIP agencije podržavaju ozbiljnu pažnju koja se poklanja problemu sudija i tužilaca u neprikladnim stambenim situacijama (koji se već samim svojim primanjima mogu smatrati višestrukim korisnicima). Informacije o stambenim situacijama sudija i tužilaca širom BiH treba prikupiti na terenu i proslijediti komisijama.

Međunarodna zajednica mora insistirati na tome da njeni uposlenici svoje stambene situacije dovedu u potpuni sklad sa imovinskim zakonima. Takve mjere nisu samo simboličnog značaja — međunarodna zajednica upošljava hiljade Bosanaca, koji su obično dovoljno visoko plaćeni da bi se oni koji se nalaze u neprimjerenim stambenim situacijama smatrali višestrukim korisnicima već samim svojim primanjima. Agencije koje su članovi PLIP-a izuzetno ozbiljno shvataju svoju odgovornost, te su se obavezale da će poduzeti mjere da njihovo osoblje ispoštuje ove zahtjeve.

Struktura PLIP-a je razvila standardiziran sistem izvještavanja o prospustima relevantnih lokalnih dužnosnika u implementaciji imovinskih zakona. Terenski službenici vode otvorene dosijee o problematici implementacije u svakoj pojedinačnoj općini. Tamo gdje postoji jasna zloupotreba procesa, ili sistematsko odbijanje da se provede zakon, terenski službenici podnose izvještaje o nepoštivanju pravnih obaveza. Ovi izvještaji se putem regionalnih struktura proslijeđuju PLIP jedinici, koja onda razvija odgovarajuću strategiju intervencije kao odgovor. U najtežim slučajevima Visoki predstavnik daje preporuku da se se smijeni odgovorni dužnosnik.

Tokom proteklih godina, šefovi vodećih međunarodnih organizacija su bili tijesno uključeni u prevazilaženje prepreka u procesu povratka i povrata imovine. PLIP je u više navrata, koordinirao strategije intervencije, tako što je naglim podizanjem političkog profila povratničke problematike poticao proces implementacije.

PLIP preporučuje da se ova tehnika reguliše kroz seriju visokoprofiliranih posjeta šefova vodećih međunarodnih organizacija različitim lokacijama u zemlji. To bi osiguralo nastavak kontinuiranog, čvrstog političkog pritiska širom zemlje.

PLIP je mehanizam kojim se razvija zajednički stav međunarodne zajednice prema političkim problemima u procesu povratka. U više navrata, PLIP je koordinirao slanje zajedničkih pisama šefova vodećih međunarodnih organizacija kako bi se izvršio kombinovani pritisak na državne i entitetske vlasti, te izrazila zajednička očekivanja međunarodne zajednice u procesu primjene imovinskih zakona. Ovo se pokazalo efektnim načinom rješavanja problema s kojim treba nastaviti.

Ista strategija se može primijeniti i na nižim razinama komandne strukture, na regionalnom i čak lokalnom nivou, kao odgovor na probleme koji se javljaju na terenu.

Nakon uzastopnih izvještaja da lokalni ured Ministarstva za izbjeglice i raseljena lica (OMI) odbija da primjeni imovinske zakone, UNMIBH je u junu 2000. godine pokrenuo specijalni projekat u Srpskom Goraždu. Jedan posmatrač IPTF-a iz Ureda za ljudska prava imenovan je za posebnog savjetnika za ured OMI-a, i dat mu je prevodilac iz UNHCR-a Goražde kao podrška. U periodu od 60 dana, on je pratio, savetovao i sedmično izvještavao o aktivnostima ureda za stambena pitanja. Prisustvo posebnog savjetnika je pružilo osjećaj sigurnosti i onima koji traže povrat imovine i stambenim službenicima na koje su i podnosioci zahtjeva i mještani vršili pritisak. U toku ovog perioda, on je napravio proboj u izdavanju i implementaciji odluka kod prioritetnih slučajeva, pomogao da se napravi elektronska baza podataka za zahtjeve i promovirao sistem kojim se zahtjevi rješavaju hronološkim redoslijedom.

Ova specijalna operacija pruža dobar primjer operativnog modela korisnog za proboj u posebno teškim područjima. Oblik intervencije koji će se koristiti mora biti posebno prilagođen u svakom pojedinačnom slučaju prirodi problema koji se želi riješiti, a posebni resursi moraju biti dostupni.

U skladu sa Sarajevskom deklaracijom iz februara 1998. godine, oformljen je Sarajevski stambeni komitet (SHC) da djeluje kao tijelo za nadgledanje i zajedničko planiranje implementacije imovinskih zakona u Kantonu Sarajevo. SHC takođe služi kao forum na kojem međunarodna zajednica i nadležni dužnosnici utvrđuju i diskutuju pitanja strategije i probleme na koje proces implementacije nailazi u praksi. Komitet se sastoji od dužnosnika iz kantonalne Vlade i predstavnika međunarodnih organizacija, uz predsjedavanje iskusnih međunarodnih predstavnika koji vode projektni ured SHC-a finansiran od strane UNHCR-a.

SHC predstavlja možda najuspješniji model inicijative za saradnju između međunarodne zajednice i lokalnih vlasti, i polučio je konzistetno dobre rezultate u Kantonu Sarajevo. Model je nedavno prenesen u Banja Luku, gdje je oformljen Tim za praćenje implementacije imvinskih zakona (PIMT), a primjenjene su mnoge od lekcija iz Sarajeva.

Pri stvaranju lokalnih struktura sposobnih za preuzimanje odgovornosti, proces izgradnje institucionalnih kapaciteta treba smatrati prioritetom. PLIP sadrži različite elemente usmjerene na jačanje lokalnih struktura.

Imovinski zakoni traže od lokalnih stambenih organa i kantonalnih i entitetskih ministarstava da obavljaju složene nove zadatke. Generalno govoreći, ovim institucijama nedostaje kako školovani, profesionalni kadar, tako i resursi ili ekspertiza neophodna za samostalno vođenje obuke. Shodno tome, međunarodne organizacije, uključujući OHR, CRPC, OSCE, UNHCR i centre za pravnu pomoć koje finasira UNHCR, su već nekoliko godina angažovane na programu saradnje putem kojeg se organizuju seminari obuke za nadležne organe, radi upoznavanja istih sa zakonom i svojim obavezama.

U 2000. godini, budžetska podrška SAD-a Vladi Republike Srpske je striktno određena za kadrovsko popunjavanje i nabavku opreme za Ministarstvo za izbjeglice i raseljena lica (MRDP) i Ministarstvo finansija. Ova podrška je dala značajan poticaj raspoloživim resursima za proces podnošenja zahtjeva za povrat imovine u upravnom postupku. Takođe je osigurala da ovi resursi konkretno ciljaju najugroženija područja. Iako je u više navrata dolazilo do odlaganja, ovaj oblik utjecaja na birokratski proces se pokazao veoma efektnim. Shodno tome, institucionalni kapaciteti MRDP-a su se znatno povećali tokom prošle godine.

Imovinski zakoni će biti pod stalnom revizijom, a možda će biti neophodni i dalji koraci u pravcu reforme i harmonizacije. PLIP jedinica je idealno centrirana da vrši stalnu koordinaciju, nadzor i daje ekspertne prepuruke vezano za zakonodavna nastojanja da se osigura maksimalan utjecaj na implementaciju Aneksa 7. Zakoni koji se odnose na povrat imovine mogu se čvršće povezati sa ciljevima Aneksa 7 kroz angažovanje PLIP-a.

Jedan novi koncept koji bi ozbiljno trebalo razmotriti jeste mogućnost stvaranja entitetskih i/ili državnih nadzornih mehanizama za provedbu imovinskih zakona, sposobnih da intervenišu tamo gdje lokalni sistemi ne funkcioniraju kako treba. U okviru Daytonske ustavne strukture, Država ima ovlasti da osigura implementaciju Aneksa 7 (Član III, par. 5(a) Ustava BiH). U krajnjoj instanci, Država takođe odgovara za implementaciju evropskih standarda o ljudskim pravima. To joj daje ovlasti da djeluje u pravcu osiguranja toga da i entitetske i lokalne vlade ispune svoje ustavne i međunarodne obaveze.

Program reforme pravosuđa, koju zajednički implementira niz međunarodnih organizacija u BiH, je jedan od najopsežnijih i najvažnijih programa izgradnje države. Povezanost između reforme pravosuđa i provedbe imovinskih zakona je višestruka. PLIP pokušava da ohrabri razvoj domaćih pravnih lijekova, čija primjena mora imati prednost nad međunarodnom intervencijom tamo gdje upravni postupak potraživanja ne funkcionira kako treba. U skladu s tim, postoji prostor za saradnju između programa reforme pravosuđa i PLIP-a u razvoju i promociji pravosudne revizije administracije.

Strategija PLIP-a teži tome da se domaći pravni lijekovi koriste tamo gdje je to moguće, a prije pribjegavanja instrumentima međunarodne intervencije. Krivični zakoni obadva entiteta sadrže razne krivične kazne za službenike upravnih organa koji očito odbijaju da vrše svoje dužnosti, ili koji namjerno opstruiraju povratak izbjeglica i raseljenih osoba svojim domovima. OSCE promovira korištenje ovih pravosudnih mehanizama za uklanjanje prepreka u provedbi imovinskih zakona kroz strategiju stimulisanja istraga i krivičnog gonjenja. Nekoliko slučajeva krivičnog gonjenja dužnosnika zbog opstrukcije se trenutno nalazi u istražnoj fazi ili u postupku. Ojačanje domaćih mehanizama sudske revizije je korisna inicijativa izgradnje institucija, i samo tamo gdje ona ne poluči rezultate međunarodna zajednica treba razmotriti kaznene mjere.

U mnogim mjestima širom zemlje, i dalje postoji ozbiljan manjak stambenog prostora. Po imovinskim zakonima, od organa uprave se očekuje da procijene da li trenutni korisnici imovine za čiji povrat je podnesen zahtjev istinski trebaju smještaj i ako trebaju da im ga i pronađu. Međutim, ukoliko vlasti propuste da pronađu alternativni smještaj za trenutne korisnike imovine za čiji povrat je podnesen zahtjev, to im ne pruža pravni osnov da ometaju odvijanje procesa povrata imovine.

Navodni nedostatak privremenog smještaja se pokazuje kao jedan od najtežih problema sa kojim se suočava provedba imovinskih zakona. Zbog humanitarnih i političkih razloga važno je izbjegavati deložacije ugroženih porodica bez iznalaženja alternativnih aranžmana za njih. Ovo, međutim, pruža izgovor za neprovedbu zakona. Ukoliko lokalne vlasti nisu predane provedbi zakona, one ne čine istinske napore da identifikuju raspoloživi stambeni fond, i onda pribjegavaju humanitarnim argumentima da opravdaju svoju pasivnost. Važno je da alternativni smještaj bude privremen sa osnovnim uslovima, da bi potakao pojedince na iznalaženje vlastitih rješenja za svoje stambene probleme.

PLIP se zalaže za strogu primjenu slova zakona pri izdavanju i izvršavanju naloga za deložaciju. PLIP se bavi humanitarnom problematikom na terenu tako što naglašava obavezu lokalnih vlasti da pronađu privremeni smještaj i nova rješenja za stambene probleme. Da bi se spriječila zloupotreba humanitarnih odredbi zakona, pravo na imovinu i pravo na povratak se ne mogu uslovljavati pronalaskom alternativnog smještaja za trenutne korisnike imovine za čiji povrat je podnesen zahtjev.

Da bi se oslobodio stambeni prostor, PLIP razvija sisteme za otkrivanje i eliminisanje slučajeva višestrukog korištenja (popularno poznatih i kao slučajeva "dvostrukog korištenja") i zloupotrebe stambenog fonda. Slučajevi višestrukog korištenja se javljaju kad jedno domaćinstvo zauzme više od jedne stambene jedinice, a izbjeglica ili raseljena osoba traži povrat jedne od jedinica. Ova pojava je široko rasprostranjena u zemlji, i tipično se javlja u tri situacije:

Veliki dio kampanje zakonodavne reforme se usredsredio na pooštravanje pravila za borbu protiv višestrukog korištenja, i osiguranje toga da humanitarne odredbe u zakonu budu dostupne samo onima kojima su istinski potrebne.

Međunarodne agencije koje su angažovane na PLIP-u su uspostavile niz različitih lokalnih sistema za otkrivanje prve kategorije slučajeva višestrukog korištenja (navedenih pod "i." u prethodnom tekstu), uključujući i ‘imovinske komisije’ i ‘komisije za dvostruko korištenje’ koje se održavaju zajedno sa lokalnim vlastima, te istražne mehanizme kao što su ‘vruće linije’.

Druga kategorija (navedena pod "ii." u prethodnom tekstu, poznata kao "višestruko korištenje po osnovu obavljene rekonstrukcije") se tretira na različite načine, uključujući i upotrebu ‘tri-partitnih ugovora’ kojima se korisnici obavezuju da napuste svoj privremeni smještaj čim njihovi prvobitni domovi postanu useljivi. Jedna uspješna šema praćenja je Misija za verifikaciju stambenog fonda, koju su zajednički uspostavili Biro za stanovništvo, izbjeglice i migracije Vlade SAD-a (BPRM) i Ured za humanitarna pitanja Evropske komisije (ECHO). Misija se koristi terenskim timovima koji se sastoje od 55 lokalnih uposlenika koji istražuju stepen useljenosti imovine koja je obnavljana međunarodnim donatorskim sredstvima, te provjeravaju da li su korisnici rekonstrukcije oslobodili svoj privremeni smještaj. Ove informacije se koriste za stvaranje centralne baze podataka o stambenim jedinicama i stepenu useljivosti, što se onda predočava RRTF-u i nadležnim organima za dalju akciju. Šeme po uzoru na model Misije za verifikaciju stambenog fonda treba razviti unutar entitetskih i kantonalnih struktura, kako bi se osiguralo da sva obnova imovine vodi oslobađanju prostora za buduće povratke.

Problem treće kategorije višestrukog korištenja ("iii." u prethodnom tekstu) će narastati kako napreduje povratak i provedba imovinskih zakona. Povećavaće se potreba za tim da sistemi osiguraju da uspješni slučajevi vraćanja u posjed ne povećaju broj slučajeva višestrukog korištenja. Ovo znači da će morati povesti računa o tome da oni koji vrate svoju imovinu smjesta napuste imovinu koju su stekli bespravno ili privremenom dozvolom. Da bi se to postiglo, biće potrebna razmjena informacija i aktivna saradnja između prvobitne općine i općine u kojoj borave raseljene osobe.

Institucionalno, ovo predstavlja ozbiljan izazov za BiH, sa svojom razuđenom ustavnom strukturom. Za sada ne postoje centralizovane vlasti sposobne da nadgledaju proces, niti ima operativnih horizontalnih veza između općina. PLIP organizacije su zato preuzele na sebe odgovornost za prenošenje informacija i ugovaranje saradnje između općina.

Povrh toga, prema entitetskim zakonima, raseljene osobe gube svoj status i pravo na privremeni smještaj ukoliko imaju mogućnost sigurnog i dostojanstvenom povratka u svoja prijašnja prebivališta. Biće izvršena revizija statusa svih raseljenih osoba u BiH na osnovu akcije re-registracije koja je pod sponzorstvom UNHCR-a započela 25. jula 2000. godine. Informacije koje proisteknu iz rezultata ove re-registracije će biti korisne za PLIP zato što će ukazati na međuentitetske slučajeve višestrukog korištenja.

Svaki od ovih sistema je osmišljen tako da stvori ciklus povrataka. Sa svakim uspješno riješenim zahtjevom za povrat imovine, ili obnovljenom kućom, trebalo bi doći do sekundarnih povrataka. Što se više prostora osobodi, veći će zamah proces dobiti. Ukoliko se postigne uspješno funkcionisanje sistema, biće to najbolji način da se provede zakon bez stvaranja humanitarnih problema.

Pored glavnih međunarodnih napora na rekonstrukciji, uspostavljanje tješnjih veza između donatora i nadležnih organa Vlade se pokazalo korisnim, i pomoglo u razvijanju transparentnih i odgovornih procedura. Već postoje pokazatelji da su neke od bogatijih općina iz lokalnih budžeta počele da usmjeravaju sredstva za manje i precizno ciljane popravke. Ovo je znak odgovornosti, i sugerira mogućnost da međunarodni donatori optimiziraju učinak svojih ulaganja pomažući da se ohrabre ovi napori i izgrade lokalni kapaciteti.

CRPC, Svjetska banka i OHR su neovisno jedna od druge napravile studije o budućnosti tržišta nekretnina u Bosni i Hercegovini. U sadašnjosti, privatna imovina se kupuje i prodaje širom zemlje. Međutim, tržištu nekretnina nedostaju jamstva za zaštitu potrošača u vidu jasnog pravnog okvira, sistema licenciranja za profesionalne posrednike za prodaju nekretnina, i mehanizame informisanja tržišta. U odsustvu takvih jemstava, postoji rizik da beskrupulozni posrednici iskoriste raseljene osobe, ili da se one nađu pod pritiskom da donesu odluke o svojoj imovini bez pune upućenosti u situaciju.

Kako se demografska slika zemlje bude smirivala u narednim godinama, pod uticajem ekonomskih i društvenih faktora, obim prometa nekretninama će ostati velik. Jedan od ciljeva PLIP-a je osigurati da oni koji izaberu da se ne vrate imaju mogućnost da prodaju ili iznajme svoju imovinu pod korektnim okolnostima utvrđenim zakonom.

Niz inicijativa će biti neophodno u narednom periodu. Prvo, sistem uknjižbe imovine hitno treba doraditi i osavremeniti. CRPC je dao niz preporuka o tome kako vlasničke knjige i katastarski sistemi mogu biti osavremenjeni da odgovore potrebama tržišta privatne imovine. Ovo će iskristalisati i ojačati imovinsko pravni osnov, presudan za ekonomski razvoj. Poboljšanje sistema uknjižbe će zahtjevati zakonsku reformu i znatnu tehničku pomoć i međunarodna ulaganja. Kako je ovo neminovno dugoročan projekat, važno je da rad započne što je prije moguće. Prioritet dakle treba biti da se identifikuju međunarodne agencije koje će unaprijediti ovaj proces.

Drugo, proces privatizacije stanova u društvenom vlasništvu mora biti uspješno okončan u oba entiteta, uz bliski nadzor PLIP agencija kako bi se osiguralo da se privatizacija izvrši na nediskriminatoran način. Privatizacija će osloboditi veliki dio tržišta. Međutim, privatizaciju mora pratiti razvoj stambene politike. Ni u jednom entitetu Vlade nisu dosad razmišljale dalje od raseljeničke problematike u pravcu razmatranja finansijske strane stambene oblasti. Nije jasno na koji način će se održavati stambeni fond u postprivatizacijskom okružju, ni da li će BiH zadržati neku vrstu društvenog stambenog sektora za porodice sa niskim primanjima. Razvoj stambene politike, i prateća zakonska reforma, bi trebali biti prioritet u narednom periodu. Uloga PLIP-a u ovom procesu bi trebala biti da osigura da se ove reforme od vitalnog značaja provedu na način usklađen sa ciljevima Aneksa 7.

PLIP jedinica, koja se sastoji od iskusnog osoblja OHR-a, OSCE-a, UNHCR-a, UNMIBH-a i CRPC-a, se sastaje jedamput sedmično, i odgovorna je za svakodnevno upravljanje PLIP-om kao i za sljedeće dužnosti:

• Davanje jasnih uputstava za sveukupnu operativnu strategiju, uključujući strateške smjernice i standardizovane procedure;
• Analiziranje i djelovanje po informacijama prikupljenim na terenu vezano za proces povrata imovine;
• Izvještavanje pojedinačnih organizacija o napretku i spornim područjima;
• Davanje preporuka šefovima vodećih međunarodnih organizacija o interventnim mjerama koje trebaju poduzeti da bi razriješili probleme;
• Koordiniranje strategija intervencije.
• Pružanje koordinacije, nadzor i ekspertne preporuke koje se odnose na zakonodavne napore vezano za Aneks 7.

Podrška za PLIP jedinicu je Sekretarijat, kojeg vodi jedan dugoročno uposleni službenik. On osigurava kontinuitet i daje PLIP operaciji institucionalnu memoriju. Sekretarijat je zadužen za pripremanje sastanaka kroz vezu sa terenom i pojedinačnim organizacijama koje su članice PLIP-a, i za sastavljanje dnevnog reda za svaki sastanak. Sekretarijat pravi zapisnike odluka sa sastanaka PLIP jedinice, koje onda pojedinačne organizacije prenose svojim terenskim strukturama. Ovo predstavlja osnovnu funkciju Sekretarijata: osigurati efektan i plodan odnos između terena i PLIP jedinice.

3. Šema fokusnih tačaka (FoP)

Šema fokusnih tačaka (FoP (FoP) je terenska infrastruktura PLIP organizacije, koja pokriva sve općine u zemlji. Fokusne tačke se sastoje od osoblja OSCE-a i UNHCR-a i, u manjoj mjeri, OHR-a. One su zadužene da osiguraju primjenu istih u praksi u svim općinama u zemlji. Pored toga, fokusne tačke od organa za stambena pitanja traže, provjeravaju, korigiraju i prenose statističke podatke o provedbi imovinskih zakona. PLIP jedinica upravlja šemom fokusnih tačaka. Ključni zadaci fokusnih tačaka su:

• Pružati kompletne, konsolidovane i precizne statistike jednom mjesečno (vidi u daljem tekstu);
• Voditi evidenciju o povratu imovine i uvođenju u posjed, radi praćenja novonastalih slučajeva dvostrukog korištenja.

• Prenositi podatke i informacije uredima za stambena pitanja;
• Djelovati kao provodnik za informacije o slučajevima višestrukog korištenja i za druge neophodne informacije;
• Pratiti ponašanje i rad uposlenika ureda za stambena pitanja;
• Davati preporuke, u saradnji sa regionalnim operativnim strukturama, o interventnim mjerama u skladu sa kriterijima PLIP-a;
• Pružati smjerice o radu uredima za stambena pitanja, kao i savjete tamo gdje se pojave legitimne bojazni.
• Sarađivati sa ostalim međunarodnim organizacijama prisutnim na terenu radi osiguranja maksimalnog neto efekta na proces provedbe imovinskih zakona.

Radi planiranja resursa, važno je da se odgovarajući ljudski i operativni resursi dodijele fokusnim tačakama. Na fokusnim tačkama moraju biti angažovani odgovorni pojedinci. Zauzvrat, PLIP jedinica mora osigurati da fokusne tačke dobiju punu podršku i pristup procesu odlučivanja. Kao što je već pomenuto, PLIP operacija je napravljena tako da ostane jednostavna i efektna. Prema tome, od presudnog je značaja da fokusne tačke budu u mogućnosti da lako obavijeste PLIP jedinicu o problemima, te da jedinica pravovremeno odgovori na zahtjeve sa terena.

Lokalni organi vlasti daju statistike o implementaciji imovinskih zakona, dok ih fokusne tačke provjeravaju i dostavljaju OSCE-u i UNHCR-u. Tim za statistike u Sarajevu, koji se sastoji od članova OSCE-a, UNHCR-a i OHR-a, je zadužen za pružanje konsolidovanih statistika PLIP jedinici. PLIP jedinica ih onda analizira i odobrava za objavljivanje i intervenciju.

Da bi principi i načela kojima se rukovodi PLIP bili široko shvaćeni i usvojeni, od presudne je važnosti da ih se artikulira tako da nadglasaju nacionalističke vođe i shvatila opća javnost. Efektni odnosi sa javnošću su višestruko korisni jer podržavaju i konsoliduju sve druge aspekte procesa.

Ne smije se dozvoliti da političari iz koristoljublja manipuliraju povratom imovine niti da ovaj proces bude predmet prizvoljno definiranih poimanja pravde tipa: ‘Ako ja ne mogu vratiti svoj stan, ne mogu ni oni njihov’. Poruka PLIP-a je da je imovinsko pravo individualno pravo, a ne stvar reciprociteta. Preko njega se ne može preći, niti može biti predmet nacionalnih ili političkih obzira. Artikulacija ovih principa pruža PLIP-u najrječitije neutralizirajuće argumente koji promoviraju kolektivne interese nad individualnim pravima.

Servis javnih informacija treba da se pozabavi regionalnim ili lokalnim nivoom, putem lokalnog RTV-a, štampanih materijala ili javnih tribina, i da se obraća širokom slušateljstvu. Da bi se promijenili stavovi i očekivanja javnosti prema imovinskim pravima, konzistetna pokrivenost svih nivoa je presudna. Tekuća kampanja "Postovanje" je pokazala kako uspješna kampanja informisanja može podržati PLIP proces.

Zbog tako ogromne potrebe javnosti za informacijama o povratu imovine, dalje se preporučuje da se napravi zajednička web stranica vezano za svu problematiku PLIP-a. Stranica treba sadržati statistike, mjesečne izvještaje, medijsku propraćenost i sva druga pitanja koja služe informisanju javnosti o procesu. S obzirom na namjerni nedostatak transparentnosti među općinskim vlastima, važno je demistikovati administrativne postupke. Druge zainteresovane strane takođe mogu koristit web stranicu kao izvor informacija.

__________________